今年全國兩會期間，稅收立法權回歸全國人大這一老話題再次激起波瀾。對此，北京大學法學院教授劉劍文在接受財新記者專訪時表示，目前全國人大及其常委會制定稅收法律的條件成熟了，其自身也具備相應能力。
他同時提出，在終止對國務院授權時，需做好銜接工作；廢止授權后至新法律出臺前，若需修改現有稅種須以減輕稅負為原則，若要開征新稅種應由全國人大或其常委會立法；往后授權更應強調個別的、具體的，而非整體性的授權。
3月9日，來自山東團的全國人大代表趙冬苓表示，她已將《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交大會議案組。在此前后，該議案及相關提議引發(fā)社會廣泛關注。
立法授權溯源
終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或條例一說，背景可溯至上世紀80年代。1984年9月的六屆全國人大常委會七次會議，通過關于授權國務院改革工商稅制，發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定。次年，六屆全國人大三次會議做出另一項更廣泛的授權，即國務院可在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例。兩次授權隨后延續(xù)20余年。
2009年6月，十一屆全國人大常委會第九次會議通過決定，廢止1984年對國務院的授權。1985年的授權則保留至今。
2000年出臺的《立法法》，則明確規(guī)定涉及稅收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國人大及其常委會可授權國務院對其中部分事項先制定行政法規(guī)。部分人士將此視為1985年授權立法仍在延續(xù)的證據。
今年全國兩會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在答記者問時即稱，《立法法》第八條規(guī)定全國人大專屬立法權的范圍，稅收立法是人大權力，但人大可以授權。1984年和1985年全國人大就授權國務院在稅收、改革開放、經濟改革等方面制定行政法規(guī)。1984年的授權決定已廢除，1985年的授權決定現在依然有效。
但也有觀點認為，按新法覆蓋舊法的原則，《立法法》的出臺實際上已廢止1985年全國人大對國務院的授權，只是現實中并未嚴格執(zhí)行。對此，劉劍文表示不完全贊同。他認為，按《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會還是可以授權國務院制定行政法規(guī)。如果授權已廢止，也就不可能出現2009年全國人大常委會廢止1984年的授權一事。
他指出，問題在于《立法法》頒發(fā)之時留下的“尾巴”，即沒有說明如何處理1984、1985年對國務院的兩次授權，以致討論至今未息。
此間多有專家提出，全國人大授權應有時間、范圍限制。信春鷹3月9日則回應稱，什么時候收回授權，“還要認真地研究、分析大家的意見，在適當的時候能夠考慮這個問題，具體沒有路線圖，也沒有時間表”。
《立法法》規(guī)定，待授權立法事項經實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律；法律制定后，相應立法事項的授權終止。
劉劍文向財新記者分析稱，目前全國人大及其常委會制定稅收法律的條件成熟了，其自身也具備相應能力。
如何終止授權？
如何終止1985年對國務院的授權決定？劉劍文提出兩種途徑：一是通過全國人大常委會清理法律的形式，直接廢止授權決定；二是加快立法步伐，抓緊時機將現有稅收法規(guī)條例及時上升為法律，間接廢止。
他同時指出廢止授權的注意事宜：首先，即便廢止了1985年的授權，也不意味國務院制定的行政法規(guī)都終止了。“我們需要承認已有的、在實踐中仍起作用的稅收行政法規(guī)的效力，直至全國人大或其常委會制定新法律來替代為止，否則會出現稅法實施的空檔。”
同時需注意，新法律出臺之前，按照1985年授權決定制定的稅種中，如果有一些法規(guī)條例落后于形勢、需要修改，國務院有權力修改，但修改中需以減輕納稅人負擔為原則；如果要開征新稅種，如環(huán)境稅和遺產稅，則應由全國人大或其常委會立法，若其覺得條件不成熟，也可授權國務院。
其次，即便廢止授權，全國人大及其常委會還是可以繼續(xù)授權國務院制定稅收方面的暫行條例、先行先試。只不過按《立法法》規(guī)定，授權應是個別的、具體的，而非整體性的，不能像1985年的授權那樣。
關于稅收立法問題，全國政協委員、清華大學經濟管理學院教授李稻葵認為，全國人大不能太早立法，“一刀切”立法可能會產生問題。他認為，合理的方式是由全國人大常委會劃定統(tǒng)一的粗線條杠桿，后授權國務院，由國務院再授權給各地方政府，各地因地制宜進行試點。之后根據試點結果形成國務院條例，再逐步形成全國性法律。
但《立法法》已作出明確規(guī)定，全國人大及其常委會可授權國務院制定行政法規(guī)，但被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。
目前中國18個稅種中，僅個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個稅種由全國人大及其常委會制定稅收實體法律；而增值稅、消費稅等14個稅種和關稅，均由國務院制定稅收條例。2012年，這15個稅種的收入合計占近全國稅收總收入的75%。 相關鏈接：收回稅收立法授權沒有路線圖、時間表
（中國稅務報厲征）在今年全國“兩會”上，有不少全國人大代表和政協委員以“稅收法定”為由提出全國人大應終止對國務院制定稅收法規(guī)的授權，還有部分全國人大代表向大會提出了這方面的議案。日前，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在回答記者提問時表示，全國人大在收回稅收立法授權方面沒有路線圖，也沒有時間表。
“我們都關注到最近一段時間以來媒體和專家對稅收法定問題討論的特別多，特別活躍，同時也注意到在本次人大會議上，有代表團已將此作為議案正式向大會提出。”信春鷹說。
稅收法定指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，包括稅種法定、稅收要素法定、程序法定等。立法法第八條和第九條明確稅收立法屬于全國人大專署立法權范圍，人大可以授權國務院根據實際需要對尚未制定法律的稅收事項先制定行政法規(guī)。全國人大于1984年和1985年授權國務院在稅收等方面制定暫行規(guī)定或條例。目前，1984年的授權決定已被廢除，1985年的授權決定依然有效。
“至于什么時候收回這個授權，我們還要認真研究、分析大家的意見，在適當時候考慮這個問題。具體來說沒有路線圖，也沒有時間表，但是我們會回應公眾的關注。”信春鷹說。
在記者會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任郎勝就未來5年立法規(guī)劃回答記者提問時表示，要按照稅收法定原則，不斷總結這些年在稅收領域取得的改革經驗，把現行稅收暫行條例上升為法律。
據記者了解，1984年全國人大常委會授權國務院在實施國營企業(yè)“利改稅”和改革工商稅制過程中擬定有關稅收條例，以草案形式發(fā)布試行。2009年，十一屆全國人大常委會第九次會議廢止了這項授權決定。1985年全國人大授權國務院對有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在與有關法律和全國人大及其常委會有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行規(guī)定或者條例，并報全國人大常委會備案。目前，該授權決定仍然有效。
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