在全面深化改革的背景下，將于11月召開的中共十八屆三中全會(huì)讓外界充滿期待。
由于進(jìn)行重大改革決策已成為歷屆三中全會(huì)的傳統(tǒng)，因此各方普遍預(yù)計(jì)本屆三中全會(huì)將給出經(jīng)濟(jì)改革路線圖，并在一些領(lǐng)域出現(xiàn)重大突破。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的重要議題之一，財(cái)稅改革如何破題令人關(guān)注。
管理仍薄弱
對(duì)于本屆三中全會(huì)，國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏彬十分關(guān)注。作為財(cái)稅專家，馮俏彬?qū)π陆鹑谟浾弑硎?，新一輪?cái)稅改革觸及地方債務(wù)管理問題的概率很大。
值得注意的是，就在采訪前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉8月28日在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告今年以來預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)曾專門談到加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的問題。
結(jié)合此前審計(jì)署掀起的針對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)的“審計(jì)風(fēng)暴”來看，如何化解地方債務(wù)問題已經(jīng)被提上議事日程。
“扣除經(jīng)常項(xiàng)目開支，地方每年可用新增財(cái)力難以超過1萬億?！逼桨沧C券認(rèn)為，從現(xiàn)金流量觀察，地方債整體不具有償還的可能性，只能通過借新還陳的債務(wù)滾動(dòng)，將問題后推。
根據(jù)審計(jì)署今年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長(zhǎng)，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過20%。
面對(duì)政府債務(wù)問題，新金融記者注意到，有機(jī)構(gòu)甚至認(rèn)為，如果將地方債務(wù)、環(huán)保、養(yǎng)老金及政府擔(dān)保性質(zhì)的準(zhǔn)國(guó)債考慮在內(nèi)，我國(guó)的政府債務(wù)將有倍數(shù)增長(zhǎng)并帶動(dòng)總債務(wù)水平較大幅度提高，從而達(dá)到不可坐視的程度。
“摸清底細(xì)、抑制擴(kuò)張、堵歪門、開正道”被外界認(rèn)為是化解地方債務(wù)問題的關(guān)鍵，但尷尬的是，盡管國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)地方政府債務(wù)的管理、銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放也有所從緊，但一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象仍較為突出。
審計(jì)署在抽查中發(fā)現(xiàn)，這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
由于國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂?、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱。
而要緩解目前的財(cái)政困局，不少學(xué)者均寄望財(cái)稅改革，而深化分稅制也為他們所廣泛強(qiáng)調(diào)。
事權(quán)劃分是難題
我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的確立始于1993年11月。記者注意到，當(dāng)時(shí)發(fā)布的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，要把地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。同年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》發(fā)布。該《決定》要求，改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，并自1994年1月1日起正式啟動(dòng)。
應(yīng)該說，財(cái)稅改革一直是整個(gè)改革的突破口，從中央確立了市場(chǎng)化改革取向之后，財(cái)稅改革也迎來了一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)折，為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用開辟道路。不過，在馮俏彬看來，盡管當(dāng)時(shí)的分稅制改革是一個(gè)大動(dòng)作，但又是一個(gè)過渡性質(zhì)的不完善的分稅制。
近年來，不少人批評(píng)稱，正是由于省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，并出現(xiàn)財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移現(xiàn)象，最終才表現(xiàn)為土地財(cái)政和地方平臺(tái)債的增加。他們認(rèn)為，在地方政府缺乏財(cái)政收入支柱，也沒有一個(gè)可以從“前門走通”的融資制度的背景下，除了變相搞融資平臺(tái)和隱性負(fù)債之外，不得不依賴于土地一級(jí)市場(chǎng)批租。
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康曾撰文稱，在中國(guó)漸進(jìn)改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導(dǎo)”方式逐步完成省以下分稅分級(jí)財(cái)政體制的構(gòu)建，是一種必然的選擇，但分類指導(dǎo)中，絕不應(yīng)當(dāng)把種種條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制最基本的一體化制度框架的層面。
然而在此情況下，分稅制究竟要深化到哪一級(jí)，外界也有不同看法。比如，一些專家就認(rèn)為，省以下實(shí)行完全的分稅制是不可能的，越往下按照稅種劃分收入的比重會(huì)越少。到縣鄉(xiāng)一級(jí)，基本無稅可分。
上海交通大學(xué)海外教育學(xué)院稅務(wù)教研組組長(zhǎng)汪蔚青對(duì)新金融記者表示，可以在省以下再延伸一級(jí)，但如果再往下的話反倒會(huì)限制地方的發(fā)展。
“分稅只是分稅制的一個(gè)方面?！瘪T 俏彬?qū)τ浾弑硎?，在分稅制改革深化的過程中，還包括應(yīng)將事權(quán)重新劃分、轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化等諸多內(nèi)容。她表示，財(cái)稅改革的重點(diǎn)在于重劃中央與地方政府之間的事權(quán)范圍，而重中之重是將那些被誤配置給地方政府的交叉事權(quán)上收至中央，由中央政府承擔(dān)主要資金責(zé)任，比如社保、教育、醫(yī)療等。
不過馮俏彬也強(qiáng)調(diào)，清楚劃定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍并不等于兩者互不相干，相反仍然存在復(fù)雜的多重關(guān)系。以基本公共服務(wù)為例，中央在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)相應(yīng)的資金責(zé)任后，具體的管理責(zé)任是一定委托給地方政府的。
稅種優(yōu)化的關(guān)鍵
按照國(guó)務(wù)院部署，自今年８月１日起，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點(diǎn)，力爭(zhēng)“十二五”期間全面完成“營(yíng)改增”改革。
盡管目前試點(diǎn)方案中規(guī)定“試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，而試點(diǎn)行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)”，但在未來改革全面完成之后，這一過渡性方案是否還能延續(xù)并不明確。
實(shí)際上，外界一直擔(dān)心，如果按照當(dāng)前對(duì)增值稅所實(shí)行的中央和地方75:25的分成規(guī)定，這無疑會(huì)削弱地方的財(cái)力。因此，要想保持財(cái)政穩(wěn)定，杜絕“過頭稅”現(xiàn)象的發(fā)生，構(gòu)建新的地方稅收體系勢(shì)在必行。
在解決地方的財(cái)力問題上，曾有兩種不同的思路：一種看法是調(diào)整分稅制格局增加地方收入；另一種則認(rèn)為應(yīng)該保持分稅制基本格局不變，而通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段解決問題。
采訪中，多位受訪專家均表示財(cái)稅改革將是“修補(bǔ)完善”而非“推倒重來”。這也就意味著分稅制主體將不變。
去年年底，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在談及財(cái)稅制度改革的重點(diǎn)時(shí)說，要“構(gòu)建地方稅體系”。他稱，要將財(cái)產(chǎn)、行為類有關(guān)稅收作為地方稅體系的重要內(nèi)容，不斷增加地方稅收收入，“在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源”。
“從國(guó)際上看，能成為地方支柱性稅收的是房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅。但這兩個(gè)在我國(guó)目前的稅收體系中還不能完全支持?！瘪T俏彬說。
值得注意的是，日前財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉則表態(tài)稱，要擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、過度消耗資源的產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品等納入征稅范圍。與此同時(shí)，還將擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)和將資源稅“從價(jià)計(jì)征”進(jìn)行范圍。
考慮到當(dāng)前制度設(shè)計(jì)、征管條件、納稅人稅法遵從和法治環(huán)境等因素，不少學(xué)者坦言房產(chǎn)稅短期內(nèi)無法成為地方的主體稅種。
另外，一些學(xué)者也建議，在全面推進(jìn)房產(chǎn)稅之前，應(yīng)逐步改變目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費(fèi)和稅收并存的狀況，并結(jié)合其他方面的稅制改革，對(duì)房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的有關(guān)稅種進(jìn)行簡(jiǎn)并，合理安排稅收負(fù)擔(dān)。
稅感高的背后
稅負(fù)問題也是貫穿在財(cái)稅改革過程中的一個(gè)重要問題。
盡管減免小微企業(yè)稅負(fù)、“營(yíng)改增”等多項(xiàng)改革已經(jīng)啟動(dòng)，但要求進(jìn)一步減稅的呼聲并未消減。
不過采訪中，多位受訪專家表示，僅就稅負(fù)而言，我國(guó)相比國(guó)外并非最高。齊魯證券提供的一組數(shù)據(jù)也佐證了這一判斷：從財(cái)政收入和政府收入口徑來比較宏觀稅收負(fù)擔(dān)，稅收負(fù)擔(dān)分別為21.9%、25.1%,低于OECD國(guó)家的24.6%和42.9%。
盡管我國(guó)總體財(cái)政收入占GDP的比重和國(guó)際比較不能認(rèn)為已經(jīng)過高，但賈康認(rèn)為，稅制結(jié)構(gòu)中的間接稅比重過高、由企業(yè)承擔(dān)的比重過高，同時(shí)由本有支付能力的先富階層承擔(dān)的直接稅比重低到幾乎微不足道水平的問題，卻是應(yīng)當(dāng)明確指出的“顯著缺陷”。
長(zhǎng)江證券(000783,股吧)分析師李冒余也認(rèn)為，稅制結(jié)構(gòu)中的間接稅比重過高，是引發(fā)社會(huì)公眾的“稅收痛苦”感受的根源。
由此，一些學(xué)者也建議，應(yīng)以低收入端、小微企業(yè)端、實(shí)體經(jīng)濟(jì)端等為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性減稅，配之以其他優(yōu)化收入分配的舉措，來回應(yīng)公眾關(guān)切，降低恩格爾系數(shù)較高的社會(huì)群體的稅收痛苦，優(yōu)化分配和再分配。
不過對(duì)于一國(guó)稅負(fù)重與不重的問題，財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)蘇明認(rèn)為不能僅僅看它的宏觀稅負(fù)水平，還要看背后所隱含的社會(huì)保障制度和福利水平。他曾告訴新金融記者，歐洲國(guó)家特別是北歐國(guó)家社會(huì)福利或者說社會(huì)保障程度較高，在一定程度造成它們總體稅負(fù)偏高一些。
實(shí)際上，財(cái)政支出輕民生，也是民眾感受高稅負(fù)的重要原因。不少學(xué)者建議，財(cái)政支出除了保障行政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，應(yīng)更多地向社會(huì)保障、衛(wèi)生、保健、教育等方面傾斜。
此外，在優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)，還應(yīng)隨著政府職能轉(zhuǎn)變，加快機(jī)構(gòu)改革，對(duì)一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門可進(jìn)行撤銷、合并和精簡(jiǎn)，或進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性改組，中介、評(píng)估、服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與政府行政部門脫鉤，定崗定編，減少財(cái)政供養(yǎng)人口，壓縮行政經(jīng)費(fèi)，做到有保有壓。
財(cái)稅改革的重點(diǎn)在于重劃中央與地方政府之間的事權(quán)范圍，而重中之重是將那些被誤配置給地方政府的交叉事權(quán)上收至中央，由中央政府承擔(dān)主要資金責(zé)任，比如社保、教育、醫(yī)療等。
清楚劃定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍并不等于兩者互不相干，相反仍然存在復(fù)雜的多重關(guān)系。以基本公共服務(wù)為例，中央在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)相應(yīng)的資金責(zé)任后，具體的管理責(zé)任是一定委托給地方政府的。 |
